随着国际互联网的开通及相关技术的逐步成熟，人类社会迈入了一个崭新的信息时代。在社会信息化的不断推进过程中，各级政府的办公自动化需求也在不断升级。电子政务已经成为世界各国新一轮公共行政管理改
革和衡量国家及城市竞争水平的重要标志之一。同时，随着改革的深入和我国加入WTO，电子政务建设已经成为当前我国信息化建设的首要任务。
从电子政务建设发展的阶段看，电子政务内部建设一般要经历公文电子化——办公自动化——行政管理网络化——网上协同办公四个阶段。
我国的办公自动化从80年代至今已有20多年的发展，到现在基本已达到第三阶段(即内部OA+网络化)。但由于各单位采用的技术不同，办公自动化的开发缺乏相应的标准，所以各自独立的信息系统很容易形成信息孤岛，而无法实现信息共享。电子公文交换为解决政府部门网上协同办公提供了完美的解决方案。
一、总体概述
1.1 公文交换平台
采用传统方式传递红头文件存在很多问题。目前主要采用邮递方式，传统传递红头文件，从而实现上情下达。这种方式存在很多弊端：速度慢 、易泄密、易丢失等。在信息高度发达的的今天，采用电子公文传输系统，解决公文传输过程存在的上述问题，是必然的选择。
公文交换系统实现跨部门之间电子公文的安全传输。通过提供统一的业务平台，不同部门完成电子公文的发送、传输、接收以及打印等业务操作。
从用户(最终使用者)的角度看，电子公文交换系统应该具备的功能包括;公文登记、公文加密、公文发送、公文接收、联合发文、公文打印、公文导入导出等业务处理，以及用户管理、权限分配、配置管理等系统维护。系统功能结构如下图。
电子公文交换系统-系统功能结构图
从上图可以看出，电子公文交换系统主要由四大部分组成：公文传输、数据接口、日志管理，以及系统维护。其实，系统维护和日志管理是任何应用系统都必须具备的基础性功能;另外，公文传输实现公文交换的基本业务，完成公文的跨部门的交换业务;考虑到公文交换系统必定要同办公自动化系统通讯，数据接口是保证数据一致性而规定的接口规范。
需要指出的是：在这些业务处理环节中，必须保证每个环节的“安全性”。对于政府部门来说，传输过程中的红头文件的安全性是最大的顾虑，因此，公文的安全性，以及公文传输过程的安全性，成为最设计公文交换系统时重要的需求和必须首要考虑的因素。关于这点，CA安全体系相关技术提供了很好的保障。
总之，电子公文交换系统平台以办公自动化为基础，充分利用现有资源和现有网络平台条件，与OA系统能够无缝紧密地连接，加快政府机关之间无纸化公文传输的进程，提高公文流转的速度，进而可以提高政府机关行政事务的处理效率。
1.2 OA功能及其接口需求
我国各企业与政府机关经过几代办公自动化的发展，基本都开发或实施了不同平台或功能需求的自动化软硬件。虽然根据不同的需求有所差异，但基本都是通过对各类办公信息如数据、文字、声音、图像、图形等进行采集、存储、处理、传送和输出，围绕着办公室管理事务而展开电子办公，利用现代技术资源与信息资源实现知识管理，提高行政管理工作效率和质量。从而形成行政管理和日常事务处理的高效、规范的协同办公平台。
典型的办公自动化系统基本实现了企事业单位内部的信息共享，协同工作，从而提高组织的办公效率，并为领导层提供决策支持。其基本包括了以下的功能模块：
•发文管理、收文管理;
•批示管理;
•拟稿、督查、催办;
•会议管理、值班管理;
•档案管理、资料管理;
•固定资产管理;
•信访管理、接待管理;
•活动安排、车辆管理;
•规章制度管理。
……
如果该系统和公文交换系统集成，需要再增加公文导入、公文导出接口处理模块。
导入： 将多个或一个电子公文交换系统接口传来的数据包进行解析，提取公文相关信息及公文原文，保存到数据库，并显示在收文列表中(可提供标志说明其为导入公文);
导出： 将一个或多个文档导出到电子公文交换平台上，进一步可以通过交换平台将电子公文发送到其他政府部门。且考虑实现自动从文档中提取电子公文的一些信息(如标题、抄送人、发送时间等)，而不用重新手工输入重复信息。
二、解决方案
2.1系统部署
公文交换系统与OA，在电子政务业务系统中地位和作用是不同的。一般来说，OA使部门内部各种办公业务活动更加有效率地完成，实现部门内部的资源共享和协作办公，完成部
门内部信息的有序而畅通地流转和整合;而公文交换系统则是完成跨部门OA之间的信息交换，是传输不同部门之间信息“红头文件”的纽带和桥梁。
为充分利用政府机关已有的内部网络环境和各级政府及各委、办、局已建成的办公自动化系统，实现资源共享，公文交换建议，在遵循国家对电子公文及公文传输制定的标准基础上，定义出基于规范、标准的数据接口，系统间数据交换采用接口模块实现信息交换。
但必须考虑有的用户没有专门的OA系统，可能只有诸如Word、WPS等办公编辑软件，这样也要有方法使他们可以看到公文内容。他们可以通过Internet 直接登陆公文交换平台进行发送公文或接收，也可以下载公文到本地浏览。
系统部署如下图所示：
由于信息基石本身发展的多样化，在目前的应用系统中存在大量的异构的数据接口问题。这些问题包括：通讯协议与网络系统的异构问题，操作系统的异构性，数据库及数据操作格式异构，应用流程与信息分布的异构性等。因此，必须在设计、建设OA系统和公文交换系统中充分考虑到这些问题。
2.2接口规范
为实现我国各级政府电子政务的充分信息共享，实现电子公文标准化，国家电子政务标准化总体组2002年启动了包括《基于XML的电子公文格式规范》标准在内的6个与电子政务相关的标准研究和标准制定项目。该标准正在制定和试用中，尚未正式颁布。(参考国标委高新[2003]7号文件)
根据《基于XML的电子公文格式规范》 ，基于XML格式的电子公文应能满足各级党政机关电子公文处理的需要，如实反映其所采取的行动和决策。其组成要素除公文内容之外，还应包括记录公文处理过程的必要信息。
电子公文的基本要素为：公文主体信息、公文样式信息、公文办理信息、公文安全信息、公文交换信息、公文归档信息。
各要素层次关系如下图所示：
其中《基于XML的电子公文格式规范》(征求意见稿)只提供了公文体的组成要素、逻辑结构UML模型，其各组成要素的DTD和Schema描述及电子公文和主体的DTD和Schema请参考原稿。
基于XML格式的电子公文格式是大势所趋，所以接口必须遵守国家颁布的电子公文XML标准，数据采用xml的方法提供给OA系统。其中xml中包含电子公文所有OA所需信息。因相关的《电子政务标准化指南》尚未正式出台，我们需开发适合我们OA实际的XML标准，但必须考虑将来可以方便、完整的向国家即将推出的标准转换。
2.3 数据流
公文交换按照数据流向可分为两种情况：
● 从OA系统到公文交换系统
内部处理完毕，需要“上传下达”到其他部门的电子公文，必须首先“搬运”到统一的公文交换数据平台上。这个过程对公文交换系统来说，叫电子公文导入;对OA系统来说，叫公文导出。
● 从公文交换系统到OA系统
接收其他部门“发送”过来的电子公文后，导入到自己部门内部的OA系统，这个时候就需要将电子公文从公文交换数据库“搬运”到OA数据库。这个过程对公文交换系统来说，叫电子公文导出;对OA系统来说，叫公文导入。
通过提供通用的数据交换模块(公文登记、公文导入以及公文导出模块等)，在实际情况中自定义配置安装这些模块，是整合方案最突出的特点。这些独立模块是基于XML规范的，因此在通用性上不存在问题。
例：电子公文从交换平台导出到OA系统的简单数据流图如下：
2.4接口通讯
因为交换信息用XML包装，则接口部分可以考虑采用Web Services的方法实现不同OA系统和公文交换的信息交换，操作时要进行身份验证即可保证其安全性。
公文交
换系统要在公共的UDDI注册中心上发布自己的服务：包括上载电子公文的web 服务、下载或浏览，甚至于编辑等操作。(如果是专网操作，可以建立一私有注册中心发布自己的WEB服务)。
业务流程如下：
操作步骤说明：
1) 公文交换系统在公共的UDDI注册中心上发布自己的服务：包括上传电子公文的web 服务等。
2)客户端OA系统去公共的UDDI注册中心查找所需的服务，得到描述其服务的wsdl 。
鉴于电子政府的特殊性，其中1)2)部可以合并，由公文交换系统直接将WSDL描述发给每个用户。
3)客户端通过WSDL中的信息可以通过开发工具自动生成客户端应用程序来访问公文交换系统的应用程序，如上载电子公文等操作。
Web services 适用于应用程序的集成、B2B集成、代码和数据重用，以及通过WEB进行客户端和服务器的通信的场合。如果在一台机器或一个局域网里面运行同构应用程序，采用web services 就会降低性能，但在应用程序跨平台和跨网络进行通信的时候就非常有用了。
2.5对OA的技术要求
要求其它的OA系统对外界接口遵守国家标准，以适应公文交换系统与OA之间的接口。将公文交换提供的数据包中数据解析，取出所需信息，保存到当地数据库中，以实现数据无缝集成。如果电子公文交换系统默认以word 为公文排版格式，则第一阶段基本要求OA系统可以实现word 编排公文(以后可以实现其他格式的转化接口，如wps、pdf等)。
另外，当前一些内部OA系统都是采用"用户名+口令"的传统认证方式，安全性较弱，用户口令易被窃取而导致损失。一般电子公文交换系统都采用CA 身份认证的方式，所以可以考虑将CA产品嵌套至OA产品，实现统一登陆，而不用在切换应用程序时重新登陆。CA接口中可以考虑增加功能来实现对OA应用中的信息加密、用户身份认证、用户权限管理等各环节的安全控制。
三、结论
总之，电子政务建设是一个动态发展的过程，也是一个复杂的系统工程。政府机构最终会实现通过无纸办公，不同政府机关之间网络交换信息、下达文件和指示，政府机构网上办公和电子商务等将融为一体，从而实现网上交互式办公，各部门资源充分共享和协同工作。