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城镇化和粮食生产问题，一直都是整个社会长期高度关注的话题。过去的十几年，是我国城镇化快速发展的时期。2000年，我国的城镇化率水平为36.2%，城镇人口4.6亿 [i] ；2013年，我国的城镇化率达到53.7%，城镇人口7.3亿 [ii] ，平均每年提高1.35个百分点，城镇人口增加2.7亿。这一发展速度已经超出中央政府在“十二五”规划中提出的在2015年达到51.5%的预期 [iii] 。但是从世界范围来看，发达国家的城市化率在80%以上 [iv] ，这也反映出我国的城镇化率仍有较大提升空间。
城镇化建设不仅在粮食需求一端大幅度促进粮食消费的增长；在供给一端对粮食生产也有一定程度的“挤出效应”，表现在促使粮食产销区分化、建设用地占用耕地、促成农村劳动力转移到非农部门等方面。2014年3月中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，指出新型城镇化的核心在于不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价。那么，新型城镇化建设时期有哪些粮食生产问题值得我们重点关注呢？
粮食主产地的可持续性
改革开放初期，全国有21个粮食输出区 [v] ，工业化和城镇化的发展使得资源向非农部门转移。以长三角和珠三角为例，这些曾是农业生产条件最好的地区，但随着城 镇化的发展，数百万亩耕地被征占，被转变用途，变成厂房、道路、住宅等。区域间的差距在城镇化进程中愈发明显，粮食主产区也在这个过程中逐渐转移和集中到 东北和中部等城镇化水平落后的地区。现在粮食生产主要向13个省份集中，而其中只有5个省份能够输出粮食 [vi] 。
我国水资源南多北少的分布状况造就了历史上“南粮北运”的产需格局，但这一个格局在近30年已经完全发生了转变，“北粮南运”才是当前粮食产销的主要形态。在水、土、光、热等自然资源上，北方条件不及南方。历史上我国北方正是因为水资源的匮乏而不能成为粮食的主要产区，但如今年东北四省区粮食总产量已占全国粮食总量的24.1% [vii] 。城镇化的进一步发展会使粮食供给压力越来越大，粮食产需缺口还是主要依靠北方增产来弥补。不过就2013年的数据来看，东北及内蒙古四省（区）已经为全国粮食增产贡献了66.4% [viii] ，在生态环境的压力下，主产区贡献粮食增产的潜力已经不大，粮食生产的可持续性不得不令人深思。
城镇化进程中的耕地占用
据国土资源部的调查数据显示，1996-2006年，全国耕地减少了约1.24亿亩。在不少人看来，城镇化建设是耕地面积减少的“罪魁祸首”。但是从整体数据看，1999年到2006年全国因生态退耕面积为1.234亿亩，造成我国耕地面积减少的主要原因是生态退耕而非城镇化建设。城镇建设占用的耕地，则会通过土地复垦开发新增耕地来弥补，即所谓“占补平衡”。2000-2008年建设占用耕地2843.83万亩，但在2001-2008年，通过土地整理复垦开发新增耕地的面积为3328.65万亩，超出建设占用耕地面积 [ix] 。由此似乎可以得出结论：城镇化建设不会吞噬耕地。但，如若考虑到以下两方面，城镇化发展还是会对耕地保护带来压力：
第一，“耕地补偿”的数字游戏。根据国土部门“占补平衡”政策规定，新增耕地可按比例换取本地城镇建设用地指标，其用意在于“用一亩地，造 一亩地”，保证耕地红线，但现实远不及预期的理想丰满。由于土地整理置换指标允许在省内有偿流动，发达地区可以向山区等欠发达地区购买指标，这对于双方而 言可以各取所需，一方面山区可以通过毁林造地等获得不菲的有偿调剂收入，另一方面发达地区则可以用低价获得大量建设用地指标；还有的省份则可以通过围海造 田增加用地指标。这种方法已经使得江浙沿海地区成功置换了大量原先优质的耕地，而新增加的耕地存在盐碱成分过重、土地质量堪忧等问题，造成我国耕地保护和 保障粮食安全的尴尬状况 [x] 。
按照《全国主体功能区规划》，到2020年将占用耕地4500万亩，其中大部分是良田，相当于劣质耕地1亿亩以上。新增耕地和占用耕地在产出能力及质量上并不平衡，那么，在此背景下一味地强调18亿亩耕地红线并不能解决本质问题。当下人们的关注点，应该由保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，即以土地的产出能力为依据补充土地，真正实现全国范围内的土地占补平衡 [xi] 。
第二，耕地供求紧张。 从需求一端来看，用地需求依然会增加。其一，过去粮食主产区因为承担了保障国家粮食安全的重任，没有进行大规模的城镇化和工业化建设，但主产区也面临经济 发展的压力，这些地区会加紧推进工业化、城镇化，使得越来越多的农地被占用。其二，过去圈地扩张现象在城市非常严重，但农村建设同样需要土地，据国土资源 部数据显示，2009年农村建设用地面积（34232万亩）就多于城镇建设用地（10876万亩） [xii] 。新型城镇化提出，要城乡协调发展，因此考虑未到来农村建设用地需求也会增加。
另一方面，土地的供给潜力却非常有限。以人均耕地来看，我国人均耕地0.101公顷（1.52亩） [xiii] ，不到世界人均水平的一半，资源禀赋非常稀缺。适宜耕作的地区主要集中在东北平原、华北黄淮地区和长江中下游地区，这些地区已经成为我国各主要粮食品种的主产区，继续开发耕地资源只能转向西部地区，但西部地区面临水资源等限制因素较多，生态环境脆弱，不适宜进行大规模的耕地开发。
谁来种粮
我国农业家庭经营的土地规模小，城镇化发展有助于将农村的富余劳动力转移到第二、第三产业。在这一过程中出现了两个引人关注的问题：
第一，大量年轻农民进入城市务工，引发了不少人对于未来“谁来种地”的担忧。当前农村人口数量已经降到一半以下，有专家测算，如果按照现有的城镇化速度，到2030年时中国人口将达15亿左右，城镇化率可能会达到70%，但即使到那个时候仍然有4.5亿左右的人口在农村 [xiv] ，因此对于种粮人数的问题倒不必过于担心。
第二，在城镇化过程中大多数农民并未真正被城市吸纳。他们像“候鸟”一样在城乡之间来回迁徙，土地则为他们提供了生活保障。农业富余劳动力转移到非农部门 有助于粮食实现规模经营，但前提是人口真正转移了出去。只有第二、第三产业能为农民提供充足的就业岗位，只有农民能够真正扎根城市，农村的土地使用权才能 有效地逐步集中起来。
我国粮食生产主体主要包括传统小农户、种粮专业大户、家庭农场、粮食生产合作社和公司制农场。从数量上来看，当前我国粮食生产主体主要还是传统小农。对于 粮食这种低值农作物，并不需要高劳动力投入的“小而精”的农业生产模式。专业大户、家庭农场、粮食生产合作社和公司制农场这些生产经营主体相对于小农户都 有规模优势，随着城镇化的进一步发展，种粮人数减少、机械的使用和推广为生产者扩大经营规模创造了条件。但这个过程中自然形成的家庭农场才是粮食生产经营最重要的主体。
其一，以家庭为单位的农业经营方式，同时也是一种生活方式，历史充分证明了以家庭为单位的农业经营方式具有不可替代的地位。其二，实现规模经营的家庭农场 能够突破千年来小农户生产局限，同其他主体相比，家庭农场主一般文化水平和资产水平更高，对适度经营规模的把握也较为理性，发展更加规范。其三，虽然公 司、企业在资金、技术、管理上都有明显优势，工商企业进入农业是改造传统农业的一条重要途径，但各个国家对于公司和企业进入农业都采取了谨慎的态度。一般 都只允许公司、企业在农业产前、产后领域从事经营活动，严格限制他们进入农业的生产领域。主要考虑了三点原因：一是土地是农民的就业保障；二是土地兼并会 使尚未转移的农民从自耕农变成雇农，农民的心理、行为和整个农村社区的深层结构都会发生改变；三是农民把土地当作财富，会十分珍惜，而公司、企业把土地当 作生产要素，对土地产生破坏从而使农业生产不可持续。
粮食产量“十连增”背后，人们更需要关注粮食生产满足需求的能力和进一步增产的潜力。在人口吃饭压力和经济发展的双重挤压之下，走一条可持续的农业发展之 路攸关全局；应该说，不以牺牲农业、粮食、生态和环境为代价的新型城镇化之路仍在探索之中，而起点就在于各基层政府、乃至于全社会对《新型城镇化规划（2014-2020）》坚定有力的贯彻落实。
参考文献